El aumento indudable de los cultivos ha ocasionado esta amenaza de Trump. ¿Pero qué implica la amenaza, y qué tan cierto es que la causa de ese aumento haya sido la suspensión de las fumigaciones o el Acuerdo con las FARC?
Angélica Durán Martínez*
Peligros para el Acuerdo
El desarrollo o “implementación” del punto 4 (páginas 98 a 123) del Acuerdo de Paz entre el Gobierno y las
FARC sobre la “solución al problema de las drogas ilícitas” se está viendo afectado de manera especial por dos hechos recientes:
La declaración por parte del Presidente Estados Unidos, Donald Trump, sobre la posibilidad de “descertificar” de nuevo a Colombia -es decir de designarla como un país que ha incumplido seriamente sus obligaciones internacionales en materia de lucha contra la droga (descertificación que ya habíamos recibido en 1996 y 1997),
Y los enfrentamientos entre campesinos cultivadores de coca y policía en Tibú, que podrían complicar la ya difícil situación de esta zona conflictiva de Colombia.
En este artículo me ocuparé sobre todo de la amenaza de descertificación, pero también aludiré al ejemplo de Tibú para mostrar la conexión entre los dos asuntos.
La descertificación y sus consecuencias
Cultivos ilícitos en el país.
Foto: Senado República de Colombia
Desde 1986, la ley exige al presidente de Estados Unidos que certifique ante el Congreso si las naciones consideradas como productoras o puntos para el trasiego internacional de drogas, cooperan con las políticas o medidas de ese país en la lucha contra las drogas ilícitas.
Este proceso de certificación fue controversial desde sus comienzos, y ha sido intensamente criticado por su carácter unilateral y politizado.
La certificación fue rediseñada en 2002 y oficialmente hoy no se habla de “certificación” sino de “designación”. El proceso no ha cambiado de manera sustancial, pero sus consecuencias comerciales y crediticias son ahora más limitadas.
Los países designados como “no cooperantes” -o que registran un “fracaso demostrable en cumplir sus compromisos antidrogas”- no son los que tienen problemas más serios con el narcotráfico sino aquellos que no están claramente alineados con el vecino del norte. Por eso no sorprende la “designación” de Bolivia y Venezuela, que han tenido una relación conflictiva con Estados Unidos en la última década.
En 1996 y 1997, cuando Colombia fue descertificada, esta medida tuvo consecuencias graves, como:
La revocación de la visa del presidente Samper,
La reducción de preferencias comerciales.
Demoras en la ayuda antinarcóticos, aunque esta aumentó de la mano de una estrecha colaboración entre la Policía Nacional y las agencias de seguridad estadounidenses, la cual llevó a que las políticas de Colombia siguieran claramente las prioridades de Washington: erradicación forzada, militarización, y después del 11 de Septiembre de 2001, una fusión directa de las políticas anti-insurgentes y antinarcóticos.
Una designación negativa puede acarrear consecuencias graves pues el presidente tiene la autoridad de retener “ayuda” al país en cuestión. Pero también puede eximir de la sanción por motivos de seguridad nacional. Se puede pensar en dos escenarios con consecuencias negativas:
Si Colombia es designada como no cooperante, podríamos perder recursos que son esenciales sobre todo en el contexto actual de “implementación” del proceso de paz.
Es posible que Colombia no pierda ayuda o privilegios, pero que a cambio el gobierno sea forzado a “redirigir” sus políticas de drogas. Esto quiere decir, en plata blanca, reasumir la aspersión aérea a toda marcha, y seguramente reducir el apoyo al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) y al acuerdo sobre drogas ilícitas.
El anuncio de Trump pretende presionar al Gobierno de Santos a echar atrás su discurso reformista en materia de drogas y - en particular- su programa de erradicación voluntaria de cultivos de coca. Si Colombia lo hace, es posible que no pierda recursos, pero si no, el riesgo de perder recursos, sobre todo en manos del presidente Trump, es grande.
¿Un anuncio sorpresivo?
Desde un punto de vista estratégico, el anuncio de Trump parece irracional, porque Colombia ha sido aliada fiel de Estados Unidos, y en ese sentido no se puede explicar como una decisión política. De hecho el memorándum aclara que Colombia no fue designada este año por la estrecha colaboración que existe entre las fuerzas de seguridad de ambos países.
Pero el anuncio no es sorpresivo, pues dado el gran aumento de cultivos en los dos últimos años, era cuestión de tiempo antes de que la Casa Blanca se pronunciara al respecto. El tono del anuncio es más extremo que lo que se hubiera esperado de otro presidente, y ello puede deberse a dos factores:
Si bien la posición de Trump frente a las drogas ha sido cambiante, desde el inicio de su campaña ha sido claramente conservadora. Una de sus promesas fue aplicar las leyes federales en los ocho Estados que han legalizado la marihuana con fines recreativos. El Fiscal General Jeff Sessions defiende las políticas de mano dura contra las drogas.
Trump, y varios sectores republicanos siguen viendo a las FARC como una organización terrorista, y desconfían del proceso de paz, y del involucramiento de las FARC en cualquier política antidrogas. William Brownfield, Secretario del Bureau of International Narcotics and Law Enforcement Affairs dijo la semana pasada en testimonio frente a la Comisión Internacional de Drogas del Senado que lo importante es encontrar la forma de separar a las FARC no sólo del tráfico internacional sino también de apoyar cualquier esfuerzo en la lucha antinarcóticos.
El anuncio de Trump refleja motivaciones más ideológicas que políticas, y es preocupante porque desafía directamente el proceso de paz y los esfuerzos del gobierno Santos (si bien contradictorios) de reformar la política antidrogas.
Un debate recurrente: la erradicación forzada
Es posible que el anuncio de Trump lleve a un retorno más radical a las erradicaciones forzadas porque en Colombia hay sectores del gobierno, de la oposición, y de la opinión pública que explican el aumento de cultivos simplemente por la suspensión de las erradicaciones forzadas.
La suspensión de estas erradicaciones y el inicio del proceso de paz coinciden con aumentos significativos en el cultivo de coca. Pero una correlación no implica causalidad. Y aún si hay una relación entre estos eventos, ello no significa que sean la única causa del aumento de cultivos, ni la más importante, tampoco que su efecto sea el mismo en todos los municipios.
Tampoco es claro que las erradicaciones forzadas hayan reducido cultivos ilícitos en el pasado. Existen estudios serios que ya he mencionado en Razón Pública, según los cuales las reducciones de cultivos entre 2006 y 2012 no fueron un resultado claro de la fumigación, y que esta además ha tenido graves efectos colaterales.
Los gráficos siguientes ilustran la dificultad de asociar la suspensión de la erradicación forzada con el incremento de cultivos. La evolución de los cultivos desde el año 2000 en los 10 municipios que aparecen como los grandes productores de coca del país y que concentraron el 48 por ciento del área cultivada en 2016 muestra varias trayectorias diferentes.
Aunque los picos de 2015 y 2016 son grandes, en la mayoría de estos municipios la tendencia al alza empezó a ocurrir desde antes de suspenderse la erradicación forzada, y aún antes del inicio del proceso de paz.
En municipios como Tumaco, Valle del Guamuez y Puerto Asís, aumentos significativos ocurrieron durante un período en el que la tendencia general del país iba a la baja.
El caso de Tumaco, el más extremo, muestra que una mezcla de abandono estatal, graves problemas sociales, pobreza, así como un “efecto globo” (el desplazamiento de la producción cocalera hacia otras zonas del país debido a la presión de las autoridades), y la presencia de múltiples y poderosos grupos criminales han jalonado el crecimiento de una problemática criminal y social de grandes proporciones.
El aumento de los cultivos puede explicarse mejor por una mezcla de condiciones locales, nacionales e internacionales que por la suspensión de las fumigaciones. Pero las explicaciones complejas tienen dificultad de convertirse en política pública. La explicación más simplista, fortalecida por una matoneo internacional, puede guiar la respuesta inmediata a la expansión de los cultivos ilícitos.
El PNIS, dado que se enfoca en el largo plazo y aún enfrenta problemas de implementación, no va a mostrar resultados a corto plazo. A menos que el gobierno defienda este programa y otras decisiones como una perspectiva más adecuada para manejar el narcotráfico, es posible que en los próximos meses veamos un regreso a las políticas más ortodoxas de lucha contra las drogas.
La respuesta del gobierno Colombiano
William Brownfield, Secretario del Bureau of International Narcotics and Law Enforcement Affairs.
Foto: Correo del Orinoco
El Presidente Santos y representantes del gobierno colombiano respondieron vigorosamente al anuncio de Trump.
Pero sus declaraciones se han dirigido más a defender los logros de la política colombiana en términos de incautaciones, operaciones antinarcóticos, arrestos, etc, que a defender las políticas menos ortodoxas que el Gobierno adoptó desde la negociación y firma de los acuerdos de la Habana, o las reducciones de violencia que han ocurrido incluso en zonas donde la coca ha crecido.
El presidente Santos declaró que “nadie tiene que amenazarnos para enfrentar este desafío(el narcotráfico).” Pero lo ocurrido en Tibú esta semana, donde el ESMAD llegó a hacer erradicación forzada después de que el Gobierno había firmado un acuerdo de sustitución voluntaria con campesinos de la zona, es una muestra clara de las contradicciones dentro del propio Gobierno.
El grado de vigor que muestre Santos al responder a la amenaza de Trump bien podrá decidir el rumbo de la política de drogas e incluso el éxito de la “implementación del acuerdo de paz” en el futuro inmediato.
Lo que se diga –y no se diga- esta semana en la Asamblea General de Naciones Unidas puede ser el primer indicador que lo que vendrá.
Trump necesita a Colombia como aliado, pero Colombia sigue dependiendo de los recursos de Estados Unidos. El miedo a perderlos puede hacer que el gobierno reverse su discurso reformista, y cambie sus políticas para complacer a Estados Unidos.
Buscar aliados dentro de Estados Unidos será crucial para lidiar con el anuncio de Trump, sobre todo porque la atención de la oposición interna en Estados Unidos está enfocada en otras crisis domésticas e internacionales.
* Doctora en Ciencia Política de Brown University y profesora de la Universidad de Massachusetts-Lowell
